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2008

Introduzione e tre modelli di regole
Gennaio 2008

Il "principio di corrispondenza" tra competitori elettorali e gruppi parlamentari. 

Tema di questo studio comparato è quello che potrebbe definirsi un "principio di corrispondenza" tra competitori elettorali e gruppi parlamentari, secondo cui - nella sua espressione più rigida - i gruppi parlamentari che si formano in una Camera all'indomani delle elezioni devono corrispondere stabilmente alle forze politiche che si sono confrontate in quelle stesse elezioni dalle quali quella Camera deriva, in quanto al numero, alla denominazione ed ai componenti. Un principio siffatto non esiste così come definito, né è necessariamente desiderabile: è un parametro teorico di ricerca, che consente di classificare i modelli di regolamentazione esistenti a seconda che siano più o meno vicini a (o lontani da) quel principio.

Quanto alle regole sono stati identificati al riguardo tre modelli, disposti su una linea che, dal primo al terzo modello, si avvicina via via al predetto principio. 
Tuttavia, prima di procedere nell'analisi appare necessario soffermarsi specificamente sull'incidenza che una disciplina dei gruppi, ed in particolare una disciplina basata sull'affermazione più o meno stringente di un principio come quello di corrispondenza, può comportare sul diritto e sulla libertà di mandato dei singoli rappresentanti.

 

Una questione preliminare? Il divieto di mandato imperativo.

Preliminare allo studio delle soluzioni adottate è dunque la presenza o meno, nei vari ordinamenti, di una regola costituzionale equivalente al nostro art. 67 che garantisce l'esercizio delle funzioni parlamentari senza vincolo di mandato (c.d. "divieto di mandato imperativo" o principio del "libero mandato").
In linea generale è sostenibile che il principio del "libero mandato" possa talora risultare costretto all'interno di un'organizzazione parlamentare in cui il ruolo del singolo si esprime in quanto intermediato dalle prerogative del gruppo: è stato ad esempio osservato che lo stesso diritto di parola del parlamentare può essere significativamente compresso all'interno di termini temporali calibrati su un organizzazione per gruppi e da questi gestiti. Normalmente questo non arriva mai ad inficiare il diritto di voto in Aula, ma - ad esempio, in alcune esperienze (Belgio: cfr.) - solo l'appartenenza al gruppo consente il diritto di voto in commissione.

Dunque è necessario domandarsi preliminarmente se una disciplina stringente in tema di libertà di costituzione e di modifica dei gruppi parlamentari - per i riflessi rilevanti che questi hanno sull'attività parlamentare dei singoli - sia compatibile con il principio del libero mandato.
Il quadro comparato, che non è certo risolutivo ma può essere significativo, fa emergere il dato di una larga diffusione del divieto di mandato imperativo nel diritto costituzionale europeo continentale:   ebbene, nonostante tale ampia diffusione e quindi di un quadro sostanzialmente comune di regole costituzionali, i modelli di regolamentazione dei gruppi parlamentari divergono anche sensibilmente.

Le esperienze straniere sembrano dunque evidenziare la compatibilità - con un identico e diffuso divieto di mandato imperativo - di modelli più o meno restrittivi circa la possibilità di creare gruppi, inevitabilmente destinati ad incidere sull'esercizio dei diritti del singolo parlamentare.
Sul quadro comparato esercita influenza anche il maggiore o minore grado di giuridicizzazione della forma-partito, per gli indubbi rilievi che questo ha anche sul trattamento della forma-gruppo parlamentare. Una pronunciata regolamentazione caratterizza tradizionalmente l'esperienza tedesca, ma anche la Spagna - anche per le vicende legate alla stessa legittimità dei partiti politici, nel tormentato quadro delle aspirazioni nazionaliste interne - si è più recentemente avviata su questa strada, approvando la nuova legge organica sui partiti. Può ricordarsi poi l'art. 160, primo comma, della Costituzione portoghese per il quale il deputato perde il seggio - tra l'altro - per l'iscrizione ad un partito diverso da quello con il quale è stato eletto.

Infine, va ricordato che, al di là del diritto costituzionale europeo continentale, non tutti i sistemi prevedono un divieto esplicito di mandato imperativo, e non tutti i sistemi prevedono comunque tale divieto: è noto al riguardo l'istituto del recall americano, per cui, prima della scadenza, può esser revocata la carica al titolare di una carica elettiva da parte di coloro che lo hanno eletto (designando il successore in una elezione suppletiva).

LE REGOLE: TRE MODELLI

Nella seguente analisi delle regole tutto ciò che sostanzialmente si presenta come un minimo comune denominatore viene dato per scontato e non è oggetto di approfondimento. Dal punto di vista delle singole norme, peraltro, il quadro evidenzia soluzioni prevalenti, ma non sempre propriamente comuni. D'altronde, la stessa concezione della "regolamentazione" dei gruppi non è un dato comune, quanto meno al di fuori della tradizione europea continentale.
Un dato univoco è quello di una generale "convenienza" a costituire "gruppi", data la presenza di norme che conferiscono importanti diritti, poteri, mezzi e risorse a queste strutture, sulle quali si basa in gran parte l'organizzazione e lo svolgimento dei lavori parlamentari.

Nelle esperienze esaminate vi è in generale il divieto che un parlamentare appartenga a più gruppi, ma non sempre è presente un limite numerico: nei Paesi Bassi, ad esempio, è ammesso il gruppo "monopersonale". Comune a tutti gli ordinamenti - anche alla luce del principio sopra esaminato del libero mandato - è la possibilità che un componente esca da un gruppo e, di conseguenza, che la composizione di un gruppo cambi.
La presenza di un Gruppo misto non è una soluzione comune, altrove utilizzandosi la figura dei "non iscritti", che può avvicinarsi alla precedente solo quando dalla regolamentazione emerge qualche forma di rilievo collettivo dell'insieme di coloro che condividono tale status. Le regolamentazioni normalmente prevedono - in un qualche loro livello - una "clausola di elasticità", più o meno accentuata (deroghe, ammissione di forme minori di raggruppamenti), che tendono in definitiva ad evitare la proliferazione dei parlamentari che non rientrano nei Gruppi-Partito.

Come detto, le esperienze esaminate sono state aggregate in tre modelli, a seconda che (1) non adottino un sistema di regolamentazione dei gruppi parlamentari, (2) adottino un sistema prevalentemente basato sul numero minimo dei componenti, (3) adottino un sistema più articolato, basato sul numero minimo dei componenti unito ad una modalità applicativa più o meno rigida del principio di corrispondenza tra gruppi e forze politico-elettorali.

Modello 1: nessuna regolamentazione dei gruppi (Regno Unito, Stati Uniti).

Questo modello è quello di scuola anglosassone, in cui i gruppi parlamentari non sono sostanzialmente oggetto di regolamentazione formale in Parlamento. I gruppi esistono e rilevano, ma vivono ed operano per la libera determinazione dei parlamentari eletti nello svolgimento delle loro funzioni di rappresentanza: l'ordinamento parlamentare, che pure ne tiene ben conto, non interviene su di essi. Sia perché i partiti sono soprattutto comitati elettorali, o che consistano proprio nell'insieme dei deputati che vi si riconoscono dentro il Parlamento, di fatto il problema della corrispondenza tra gruppi parlamentari e partiti in queste esperienze sostanzialmente non si pone.

Modello 2: regolamentazione prevalentemente riferita alla consistenza minima dei Gruppi (Italia, Belgio/Camera, Francia, Polonia).

Nel secondo modello - cui appartiene l'Italia - i gruppi parlamentari sono oggetto di regolamentazione, ma la formazione e la modifica dei gruppi parlamentari è sottoposta a limiti relativamente contenuti, sostanzialmente di natura quantitativa (un numero minimo di membri) e per lo più derogabili (sia pure a determinate condizioni). Quale che sia la maggiore o minore severità del limite numerico, in questi sistemi per gli altri aspetti vige un'ampia libertà di costituzione dei gruppi.
Ciò che il sistema sembra voler soprattutto evitare - salvo limitate eccezioni - è la presenza di gruppi "piccoli". Se un gruppo ha una determinata consistenza, non rileva se corrisponda o meno ad un partito (o ad un partito che si è presentato alle elezioni).

In alcuni casi, oltre al limite numerico, si richiede un parametro di natura politica, ma non vi è un vero e proprio riferimento alla corrispondenza tra partiti o schieramenti politici presentati alle elezioni e gruppi parlamentari. Così in Francia, dove per costituire un gruppo è sufficiente un numero minimo di parlamentari ed una comunicazione formale, è prescritto che i gruppi si costituiscano "secondo le loro affinità politiche" e non è possibile costituire gruppi di difesa di interessi non generali. Analogamente si presenta l'esperienza entrambe le Camere polacche. 
L'inserimento della Chambre belga in questo gruppo è dovuto al dato formale regolamentare che fa leva sul solo numero minimo dei parlamentari ma, nei fatti, il comportamento delle forze politiche è identico a quello del Senato belga il cui regolamento appartiene invece al terzo gruppo che segue.

Come già accennato, inoltre, in questo gruppo si evidenzia come la corrispondenza tra forze politiche/elettorali e gruppi possa ovviamente realizzarsi anche nei fatti, a prescindere dalla regolamentazione. Sia la Francia che la Polonia sono evidenti esempi: solo quattro gruppi parlamentari si contano sia nell'Assemblée (577 membri) che nel Sejm (460 membri), pur in presenza di norme che formalmente sembrano consentire con ampiezza la costituzione di gruppi.

Modello 3: regolamentazione basata sulla corrispondenza tra formazioni elettorali/partiti e Gruppi (Austria, Belgio, Germania, Grecia, Paesi bassi, Romania, Spagna).

Nel terzo modello - cui appartiene il maggior numero di camere europee tra quelle esaminate e dunque si presenta qui come prevalente - è presente una disciplina dei gruppi parlamentari che variamente lega la loro costituzione ai partiti politici e/o agli schieramenti elettorali che hanno dato vita alle Camere. 
Rispetto al precedente modello, quello qui in esame si caratterizza per voler evitare non solo la presenza di gruppi "piccoli", ma anche la presenza di gruppi che non corrispondono ad un partito (o ad un partito che si è presentato alle elezioni).

All'interno di questo modello, tuttavia, la disciplina può divergere anche sensibilmente e presenta Paesi dove il principio di corrispondenza appare più stringente e paesi dove il principio appare più largamente derogabile.
Ciò accade perché la regolamentazione parlamentare è articolata, e persegue normalmente solo alcuni tra gli obiettivi che è astrattamente possibile perseguire in tema di organizzazione per gruppi.
A soli fini illustrativi è possibile individuare - senza pretesa di completezza - i seguenti obiettivi:
1) che ad ogni gruppo parlamentare corrisponda uno ed un solo competitore elettorale/partito;

2) che il numero dei gruppi parlamentari non superi quello dei corrispondenti competitori elettorali/partiti (essendo, ad esempio, consentite le fusioni);

3) che i componenti di un gruppo siano stati tutti eletti in un solo partito (non è consentita l'aggregazione di esterni, né il switch - cambio di gruppo);

Inoltre i sistemi possono differire a seconda che la situazione iniziale (caratterizzata dai punti 1) 2) e 3) di cui sopra) sia:

A) non modificabile;

B) modificabile a certe condizioni (scadenze temporali, autorizzazione);

C) liberamente modificabile (salva normalmente una comunicazione).

I regolamenti parlamentari della Romania e del Belgio - si noti incidentalmente che sono i due paesi europei ad aver abbandonato da ultimo il bicameralismo perfetto - sembrano intesi ad assicurare con un certo vigore la corrispondenza tra gruppi e competitori elettorali. In Romania la formazione dei gruppi è stretta in tre norme: sono possibili solo gruppi che corrispondono a competitori elettorali; parlamentari di uno stesso partito possono formare un solo gruppo; un gruppo non può avere (al Senato) il nome di un partito che non ha avuto seggi. Sono invece consentiti gruppi delle componenti di una coalizione (oltre che il gruppo della coalizione). E' possibile però l'aggregazione nei gruppi di parlamentari senza diritto a gruppo al di sotto del numero minimo dei componenti.

Al Senato belga è espresso il principio per cui gli eletti possano organizzarsi in gruppi parlamentari secondo le liste nelle quali sono stati eletti: ciò significa che essi non hanno possibilità di scelta del gruppo al quale aderiscono. La costituzione di nuovi gruppi appare scoraggiata, perché non comporta modifiche nei seggi con diritto di voto nelle Commissioni. Non esiste il gruppo "misto": i senatori possono non aderire ad alcun gruppo o lasciare il gruppo al quale appartengono, ma non hanno la possibilità di aderire ad un altro gruppo: restano in carica come "indipendenti", condividendo le prerogative di tutti i senatori, ma non quelli riservati ai gruppi.

Altri Parlamenti "fotografano" all'inizio della legislatura i gruppi in modo corrispondente alle forze che si sono confrontate alle elezioni, ma è possibile ai singoli parlamentari disporsi
diversamente, attraverso una comunicazione formale (Grecia, Paesi Bassi).
In generale il divieto assoluto di modifiche successive non appare far parte della disciplina dei paesi esaminati: alcuni ordinamenti rendono più difficili le modifiche successive, senza peraltro impedirle.
In Spagna, ad esempio, sono presenti dei limiti temporali, per cui le modifiche possono avvenire solo a determinate scadenze; in questo stesso paese sono peraltro presenti pratiche di "prestito" dei parlamentari a "gruppi" amici desiderosi di costituirsi.

In Austria e Germania la corrispondenza tra gruppi e schieramenti elettorali è solo iniziale: la modifica successiva è possibile, ma richiede l'autorizzazione della Camera. In Austria, in particolare, un'interpretazione del 1993 della norma regolamentare applicabile nella fattispecie smentì l'esistenza di un principio un partito = un gruppo, e consentì la formazione di un nuovo
gruppo ad un nucleo "scissionista" (un partito = due gruppi).
Può essere infine notato che un certo adattamento del dato giuridico-parlamentare a quello politico-effettuale non sembra estraneo all'esperienza comparata. In Germania, ad esempio, la norma che collega gruppi parlamentari e formazioni elettorali pare tenere conto della peculiare situazione della CDU/CSU che comprende due formazioni politiche formalmente concorrenziali su scala nazionale, ma che non lo sono in nessun Land (nella sola Baviera si presenta solo la CSU): significativamente questo è proprio il parametro richiesto dal regolamento parlamentare (non concorrere in uno stesso Land, senza riferimento al livello nazionale). Inoltre uno status formalmente inferiore a quello di "Gruppo" è stato consentito ai partiti minori dell'ex DDR, che non raggiungevano la consistenza minima richiesta, garantendo tuttavia moltissimi (se non tutti, secondo la dottrina) diritti dei "Gruppi".

Infine, un'ultima considerazione: al di là del quadro normativo rilevano ovviamente le prassi ed i comportamenti. In più di un Paese è pratica corrente che i partiti si organizzino in gruppi in modo piuttosto stabile. Così, il quadro relativamente elastico di Germania ed Austria - che consente la formazione successiva dei gruppi previa autorizzazione della Camera - non ha incrinato una condotta pluriennale che tendenzialmente evidenzia la presenza di pochi gruppi
parlamentari, tutti corrispondenti ai partiti. 
Per questo motivo, nelle pagine che seguono, dedicate alle singole Camere dei singoli Paesi, la prima informazione fornita sarà quella del numero dei gruppi parlamentari attualmente esistente.